一、北京农村地区征地拆迁中的职务犯罪情况分析

   2008年一2012年，北京市检察机关共查办农村征地拆迁中的职务犯罪案件40件74人，这些案件

主要呈现出以下特点：

   （一）从犯罪主体看，以农村基层组织人员为主，党员干部占绝大多数

   农村征地拆迁中发生的职务犯罪的犯罪主体主要为农村基层组织人员，包括各级村支书、村主任、大队队长、大队书记、村委会委员、村支部委员等，其中村支书、村主任、党员干部占绝大多数。5年来，北京市查办的征地拆迁中的职务犯罪案件中犯罪主体身份为农村基层组织人员的共有31件54

人，所占比例为77.5％和83%。其余9件犯罪主体分别涉及副镇长、综治办主任、农村商业银行职员、经贸科科长等相关人员，占总件数的22.5%。所有涉案人员中，党员人数为63人，占总涉案人数的

.1%。由于村干部在征地拆迁过程中能够直接接触镇政府、评估公司、拆迁公司以及村民等各方利益群体，集管理者、决策者和协调者多重角色于一身，往往容易成为征地拆迁中职务犯罪的高发群体。

   （二）从涉嫌罪名看，贪污、受贿、挪用公款犯罪居多

   涉农征地拆迁中的犯罪相对集中在贪污罪、受贿罪和挪用公款罪。5年来查办的该类职务犯罪案件中，贪污犯罪29件52人，分别占72.5％和70.3%；受贿犯罪8件12人，分别占20％和16.2%；挪

用公款犯罪8件11人，分别占20％和14.9%。玩忽职守犯罪1件1人，分别占2.5％和1.4%,①看来，

案件多属典型贪欲型犯罪。

   （三）从犯罪数额看，涉案金额高，大案比例高

   涉农征地拆迁中涉案金额高，大案多，部分案件的涉案金额高达千万元，甚至过亿元。2008年以来，全市检察机关办理的40件征地拆迁中的职务犯罪案件中，涉案金额10万元以下的8件，占总件

数的20%; 10万元至50万元的8件，占总件数的20%; 50万元以上的24件，占总件数的60%。其中，

顺义区某镇党委书记李某涉嫌受贿，镇政府经贸科科长孙某涉嫌挪用公款，总涉案金额超过1亿元；丰台区某办事处主任杜某贪污征地拆迁款，涉案资金2000多万元；朝阳区某乡房屋腾退办公室主任骆某因玩忽职守致使国家土地储备资金遭受重大损失达2000余万元。

   （四）从犯罪形态看，共同犯罪突出，窝案串案明显

   随着拆迁面积不断扩大，拆迁补偿标准提高，拆迁补偿款数额不断增加，犯罪嫌疑人对金钱的欲望也随之不断膨胀，农村征地拆迁职务犯罪逐步由个体腐败走向群体腐败。涉案人员为了获取非法利益，多采取联手作案、集体合谋的方式，利用内部职责分工及各自分管的具体工作职务之便，大肆“权力寻租”。案发后往往形成案连案和一案多人、一人多罪的现象。如通州区某村支书、村主任、副村支书系兄弟三人，在该村征地拆迁中，通过合谋，共同实施挪用资金125万多元。

   具体表现形式有：一是横向勾结。村支部书记或者村主任牵头，与其他村干部一起利用职务之便为自己谋取利益，或为别人谋取利益，自己从中捞取好处。如通州区某村原党支部书记周某伙同他人贪污案，被告人周某在任期间，利用协助政府管理某工程征用该村土地补偿费用的职务便利，私自领回支付给该村的土地补偿费27700余元，并伙同该村支委、出纳和会计共4人，以私制的发放清单做支出凭证，将地上物补偿费26500余元合伙予以侵吞。二是纵向勾结。即村基层组织人员与上级职能部门的公职人员上下串通，弄虚作假，中饱私囊，特别是农村征地拆迁，工作涉及的部门、人员、环节很多，因受到各部门的监督制约，单独犯罪往往难以得逞或易被发现，因此共同犯罪尤为多见。如昌平区某村村长赵某与某土地所所长王某、供电公司杨某等3人共同贪污案，3人合谋虚构地块骗取土地拆迁补偿款。

   （五）从犯罪手段看，呈现多样性，犯罪过程反复性强

   农村地区征地拆迁中的职务犯罪的犯罪手段主要包括：虚构宅基地或虚列人头冒领征地补偿款的贪污犯罪，以征地补偿为名索取钱财的受贿犯罪，以村征地补偿款存单进行权利质押协助贷款的挪用公款犯罪，还包括虚构征地补偿事实的诈骗犯罪。同一犯罪方式一次得手，反复实施。如怀柔区某乡副乡长张某等人贪污、诈骗系列案中，针对“111国道”二期征地拆迁补偿，先租赁土地，然后进行抢栽、抢建，虚报地上物，伪造虚假手续，先后7次实施同样的诈骗行为，金额高达2970万元。

   二、农村征地拆迁中的职务犯罪原因分析

   （一）拆迁中相关主体的原因

   1．农村基层组织人员法律意识淡薄、心理失衡。一些村干部缺乏相关法律法规知识，对自己行为定性不准，滥用手中权力，谋取非法利益，最终使自己身陷图圈。还有一些村干部虽然在拆迁工作中做出了积极贡献，但面对巨额经济利益诱惑时，心理逐渐失衡，产生骗取拆迁补偿款的意图。例如，大兴区某镇某队书记张某为了加快拆迁进度，不仅带头签订拆迁补偿协议，还代替其子签订了补偿协议，后其子因自家补偿数额低于后期签订协议的拆迁村民而迁怒于张某，致使张产生愧疚心理，当拆迁工作人员提出可利用空白地骗取拆迁补偿款时，张欣然同意，欲以此弥补其子的损失。

   2．拆迁评估人员素质参差不齐。部分拆迁评估人员缺乏专业素养，业务能力不高、法律意识淡漠。涉案拆迁评估人员违背了公平公正的职责要求，为满足一己私欲，视法律、规章、政策为“一纸空文”。例如，在大兴区某镇腐败窝串案中，拆迁评估人员将空白地作为宅基地骗取拆迁补偿款的作案方式简称为“做块地”，这种不言自明的“潜规则”对拆迁工作的健康开展造成了极为恶劣的影响。

   3．个别村民法律意识淡薄，出于利益和其他方面考虑，为实施犯罪提供帮助。在拆迁腐败窝串案中，不乏普通村民配合拆迁人员和村干部共同犯罪的问题。村民的法律意识淡薄，基于逐利或者报恩等各种心理，促使他们协助配合犯罪的完成。比如，大兴区某镇某村民梁某，对该队队长高某平时对其比较照顾一直感恩于心，在高某找其帮忙骗领补偿款时，认为报恩时刻已到，在明知自己不符合申请宅基地条件的情况下，答应高某，提供骗取宅基地的各种身份证件，“冒名”领取了拆迁补偿款。

   （二）监督制约机制方面的原因

   1．农村村委权责不清，权力配置不合理。在农村二元权力结构下，对农村“两委”职权和责任的规定落实不够。农村权力集中在村党支部书记和村委会主任身上，书记、主任“一肩挑”现象普遍，大事小事一人说了算，民主集中制成为摆设，缺乏有力的制约。另外，还存在村务不公开，财务管理制度混乱的情况。部分农村的财务管理水平有限，账目设置不规范，外部查账的难度较大；私设“小金库”，账外设账，逃避财政监管和审计监督；财务管理制度不透明，财务公开制度流于形式。如丰台区某镇某村党总支书记兼村委会主任杨某，利用主管该村农工商联合公司财务的职务之便，在未经两委班子会即党总支委员会和村委会集体研究讨论决定的情况下，先后将800余万元占地拆迁款借给北京某公司的实际承包经营人付某使用，进行营利活动。

   2．村委会监督机制缺位。《村民委员会组织法》把村委会定位为村民“自我管理、自我监督”的自治组织，基层政府对农村是指导关系，一般仅对换届选举、计划生育等特定事务担负指导职责，对于农村集体财产处置、财务管理制度缺乏相应的权限，有效的监督难以保障。如通州区某村原党支部书记兼村主任史某挪用公款一案中，该村存在村务重大事项失察失管、公章保管制度执行松懈、财务管理制度有漏洞等问题，导致史某在担任村书记期间，在未召开村“两委”会以及村民代表大会讨论的情况下，任意用本村公章为贷款出具相关手续，私自决定将本村大额定期存单700万元和80万元分别为某公司办理质押贷款。

    3．拆迁工作人员权力过大，缺乏有效监督制约机制。由于拆迁工作具有临时性特点，拆迁管理机构也都是根据工作需要临时设置，“拆迁办”人员少事务多，拆迁工作人员往往身兼数职，从拆迁调查、房屋丈量、拆迁补偿到拆迁安置均全程参与，权力过度集中，再加上无独立的监督部门实施全程监督，缺乏有效的监督制约机制，并且拆迁后无法查验，事后监督更为困难，这使得一些拆迁工作人员为获得高额非法利益以身试法。

   4承担不同职能的公司之间存在关联关系，无监督可言。拆迁评估、拆迁服务和拆除分别属于拆迁的不同环节，各环节之间存在监督和制约关系，应由不同的主体实施。但实际拆迁过程中，承担不同任务的公司之间往往具有关联关系，对外是不同的公司，对内却是一套人马。以大兴区某镇征地拆迁腐败窝串案为例，该镇居住区土地一级开发项目中，由三个公司分别承担拆迁评估、拆迁服务和拆除任务，三公司名义上虽都是相互独立的主体，实质上均为同一集团的下属公司，拆迁过程中的工作人员并未有明确分工，由该集团统一调配。

   5．全程跟踪审计制度有其自身局限性。在拆迁项目中，虽然设置了全程审计跟踪的制度，但是，由于时间紧、任务重，审计事务所在整个拆迁过程中并不能完全发挥审计职能，往往只做形式审查，而缺乏真实性审查。审计事务所对拆迁评估的审查停留在财务账目的审查和档案的形式审查，对于档案材料的真实性，并没有实质审查的权限，如对户口的真实性缺少辨别真伪的手段和能力。

   （三）政策、制度执行层面的原因

   1．拆迁工作任务重、时间紧，不规范操作比较普遍。拆迁工作难度大，导致在拆迁评估、签署拆迁协议等过程中存在大量的不规范操作现象。例如，在大兴区某镇拆迁工作中，涉案的空白宅基地拆迁补偿手续中除了银行领取存折的签名按照银行的要求由本人签署以外，其他的都由他人代签，名义上的被拆迁人甚至没有见过拆迁补偿协议。更为荒唐的是代签人究竟是谁，相关机构工作人员均表示由于拆迁过程中签名的地方太多，代签、补签情况普遍而无法查证，其操作不规范的程度可见一斑，这必然导致违法犯罪问题的发生。

   2．谈判双方信息不对称导致地位不对等，从而为违规操作提供空间。一是拆迁公示不深人，不到位。只公开拆迁政策和方案，对拆迁户的具体事项，如被拆迁人的产权人、户籍人口、拆迁面积，特别是对指挥中心在拆迁过程中因个案处理而做出的政策改变等事项，未进行公示，为拆迁补偿中的暗箱操作留下空间。二是政策宣讲效果不明显。拆迁政策在执行过程中存有较大的随意性，导致很多村民不信任拆迁政策，不会主动阅读和学习拆迁政策，而是盲目听信拆迁评估人员对政策的“解读”，造成理解拆迁政策有偏差，加大了拆迁政策有力贯彻执行的难度。

   3．集体土地、住宅房屋等拆迁信息基础数据缺乏，给村基层组织人员留有攫取非法利益的操作空间。在农村，宅基地面积的确认通常以宅基地使用证、房屋准建证或房屋所有权证及其他具有法律效力的证明文件标明的面积为准。但是，由于农村宅基地管理中的历史遗留问题，绝大多数宅基地均没有上述证明文件，或者村民为了获得“更多”补偿而不愿意出具。对于不能提供上述证件的，往往以村集体组织和镇政府共同确认的为准。据此，涉及拆迁宅基地的相关数据信息多由村干部出具证明加以确认，并且镇政府一级的复审，群众、审计等第三方监督流于形式，“拆迁办”等临时机构又疏于管理，使得村干部手中的权力畸形膨胀。因此，村干部很容易成为那些意欲谋取非法利益的村民腐蚀拉拢的对象，甚或有的村干部直接伙同他人骗取国家拆迁补偿款。

   （四）司法打击力度不足

   从司法惩治的角度来考虑，刑罚处罚偏轻，惩罚力度不够也是农村地区征地拆迁职务犯罪多发的原因之一。5年来查办的40件农村征地拆迁中的职务犯罪案件判决结果看，处罚普遍较轻，已决被告人59人中有18人被判处缓刑，占总人数的30.5%；有14人被不起诉，占总人数的23.7%。所有涉案

人员中有4人曾有犯罪前科，其中1人被判缓刑。过于普遍地适用缓刑和轻刑，一定程度上损害了法律的威严和震慑力，使得农村干部在职务犯罪中没有多大的畏俱感，既抱着不会被发现的侥幸心理，更有着即使被发现受到追究也没有多大严厉处罚后果的思量。

   三、农村征地拆迁中的职务犯罪的应对之策

   （一）大力查办农村地区征地拆迁中的职务犯罪    1．多措并举，拓展发现线索的途径。一是借助媒体信息发现线索，尤其是网络、电视、报刊等媒体披露的相关信息；二是通过借贷土地管理相对人的上访发现线索；三是关注社会议论以发现线索，尤其是对有关房地产开发商的议论；四是主动调查走访发现线索，尤其是要针对“圈地”现象、开发项目和土地使用流转的非正常现象开展调查走访等。坚持多种途径综合运用，拓宽发现线索的渠道，广泛发现征地拆迁中的职务犯罪线索，为有力惩治打下基础。

   2．依托信息库，做好外围调查。征地拆迁往往涉及多个部门，关系复杂，一查就可能风吹草动、打草惊蛇。这就要求侦查人员必须做好外围调查工作，不要轻易“动人”。充分利用信息库，吃透各方面信息，做到不放过任何一条有价值的信息；制定填密的初查计划，成立专案组，对拆迁中可能涉案的人员，发生的环节和部门，隐秘侦查意图，进行秘密调查，避免信息外漏。

   3。创新工作机制，应用并案侦查手段。为强化检察职能、服务保障民生，检察机关在查处征地拆迁中的贪污贿赂、读职侵权等职务犯罪时，发现该案涉及的其他案件需要并案侦查的，应该主动向上级检察院汇报请示，积极应用并案查处手段，节约办案成本，提高办案效率，研究犯罪手段规律，增强突破案件的能力。

   4．讲究审讯策略，扩大战果。侦查人员对于已查处的案件，应加大审讯力度，善于运用避实就虚、引而不发、离间攻守同盟等谋略，抓住疑点，深挖细查，穷追不舍，扩大案件范围，力求把案件从小案办成大案，从一罪办成数罪，从一案办成串案。积极与嫌疑人沟通交流，在与其“闲聊”中捕捉信息、线索。开展政策攻心，用宽严相济政策促使嫌疑人戴罪立功，检举他人犯罪。

   5．加强培训，建立专业化侦查队伍。检察机关应加强对侦查人员的针对性培训，拓宽知识面，提高综合能力，打造一支专业化侦查队伍。

   （二）有效预防农村征地拆迁中的职务犯罪

   1．建立健全配套制度，严格执行招投标程序规定。一是加大信息公开力度，将招标项目情况、投标单位情况，中标结果等信息向社会公开，接受社会监督。二是建立廉政信用准人制度，参加招投标的单位须出示检察机关出具的无行贿犯罪记录证明，对有行贿犯罪记录的，取消招投标资格；三是完善招投标管理体制，建立专门的监督机构，全程监督招投标工作。

   2．开展涉拆迁职务犯罪专题警示教育。要将警示教育工作列人征地拆迁重要工作制度，充分运用征地拆迁中的违纪违法案例，采取讲授廉政法制课、举办警示教育展览、印发宣传手册、参观监管场所、旁听庭审等多种形式，针对征地拆迁管理部门、实施单位、评估公司等中介机构、乡镇、村委会等拆迁涉及人员，分层分类开展警示教育。

   3．切实加强基础管理。拆迁前，区县有关部门、各乡镇要专门组织违法建设查处、整顿、管控工作，并对拆迁范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。对于不能提供权属证明的，以及一些违章建筑，要在进行实地调查的前提下，由相关部门联合论证予以认定。征地拆迁项目投资主体要认真审核调查结果，提高拆迁预算的精确性。

   4．加强对拆迁评估等中介机构和拆迁人员的监管。一是完善对拆迁、评估等单位的准人、管理、考核和监督制约机制，监管部门对拆迁、评估等单位进行梳理和备案，确定以资质等级严格区分公司的诚信和服务水平，并予以公示，加大社会的监督力度；二是提高拆迁从业人员的准人门槛和专业水平，增加资格考试的专业性和难度，并在准人资格考试中加人廉洁拆迁和警示教育内容；三是加强对拆迁人员依法拆迁的监督管理。对拆迁过程中违法违规、恶意串通损害国家、群众利益的拆迁人员，根据违法违规程度，适度进行经济处罚，对情节严重的提请相关部门吊销从业资格，触犯刑律的依法追究刑事责任。

   5．完善农村征地拆迁相关制度程序。一是各相关部门间建立沟通和联系制度，对拆迁中涉及到的数据要层层把关，避免骗取拆迁补偿、重复补偿等问题发生；二是做好拆迁相关职能部门的衔接工作，明确拆迁项目的权责和规范，特别强调各环节间的相互制约和监督，三是做好拆迁项目的机动预案，特别对拆迁中可能遇到的难点和困难有充分预测，并有相应措施进行应对，避免出现“为了解决拆迁难题集体违规违法”的现象。四是相关部门联合深人研究、实时修正，确保拆迁政策的一致性、连续性，最大限度避免区域之间、不同时期拆迁政策出现矛盾，保护百姓利益，营造公平和谐的政策环境；五是镇政府、拆迁实施主体公司、审计局、中介服务公司建立每日例会制度，保证每村每户评估方法一致，避免“应得未得”的情况出现。

 

 

 

☆课题组负责人王延文系北京市大兴区人民检察院党组成员、反贪污贿赂局局长。课题组成员：

   赵铁英系北京市大兴区人民检察院反贪污贿赂局副局长；王秋杰系北京市大兴区人民检察院法律政策研究室助理检察员；李晓文系北京市大兴区人民检察院职务犯罪预防处助理检察员。

①因存在一人犯数罪的情形，各类型犯罪案件数及犯罪主体数总和大于案发总件数和总人数。

 

《犯罪与改造研究》2013年第12期