一、当前入境罪犯构成状况

   （一）随着改革开放的深人，入境犯增长迅速。以广东省东莞监狱为例，在1997-2007年的10年间，在押入境犯人数猛增了392%、平均每年递增39.2%，涉及五大洲38个不同的国家和地区。

   （二）犯罪类型复杂，暴力型罪犯明显上升。就入境犯的总体结构而言，犯罪类型仍然是以走私、涉毒为主；但从犯罪类型的增长趋势上分析，财产型犯罪在近年的增长速度明显减弱，涉黑、绑架、“双抢”等暴力型犯罪正持续增多。由此，直接导致入境犯中原判刑期在有期徒刑巧年以上（含死缓、无期徒刑）的重刑犯比重进一步增大，长刑期罪犯增多。

   （三）年龄普遍偏大，体弱多病者为数不少。仅以广东省东莞监狱为例，入境犯中36-50岁的占总数的53.22%, 50岁以上的占总数的29.55%。其中，绝大多数患有高血压、心脏病、糖尿病、胃病等慢性疾病，经常需要前往医院检查、治疗，少数入境犯甚至长期在医院留医，身体素质极差、健康状况不容乐观。据统计，在罪犯医疗经费开支中，入境犯所占比例极大，无形中增加了监狱的行刑成本。

   （四）维权意识突出，积极改造的自觉性差。受境外一些负面宣传的影响，入境犯对我国监狱工作在一定程度上抱有抵触情绪，大多被动接受改造，且非常注重维护自身权益。特别是我国监狱推行狱务公开后，少数入境犯常常会就某些个人问题进行所谓的“合法”斗争，并利用会见之机寻求驻华使领馆官员的支持，以期获得更加舒适的生活待遇和更多的减刑、假释、保外就医机会。极个别入境犯甚至无理取闹，蔑视我国监狱制度，扬言“我是外国人，我死了你们更麻烦”，严重扰乱正常监管秩序。

   二、入境犯刑罚执行中存在的问题

   （一）立法工作相对滞后，行刑工作难以适应

   严格地说，除了《外国籍罪犯会见通讯规定》和《外国籍罪犯管理工作研讨会纪要》之外，我国目前还没有与入境犯刑罚执行工作具体相关的法律法规。

   随着涉外案件的日益增多，入境犯刑罚执行工作得到了最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、司法部等众多部门的重视和加强，各种司法解释、行政规章和规范性文件纷纷出台，较好地弥补了入境犯刑罚执行方面的立法空缺，解决了许多实际问题。但由于政出多门且缺乏协调，彼此之间的法律冲突日渐突出，使得基层工作难以适应。

   1．身份不明的入境犯收监问题。近年来，涉外案件的犯罪嫌疑人同时持有外国护照和我国有效身份证件的情况逐渐增多（我国不承认双重国籍），部分犯罪嫌疑人甚至以偷渡等非法方式潜入境内，少数犯罪嫌疑人还一再声称其具有某国国籍，使得个别涉外案件犯罪嫌疑人的身份难以认定。目前，不少定点收押入境犯的监狱都陆续出现了无法验明身份的入境犯，这使得监狱在依法收监过程中面临着许多矛盾。首先，由于罪犯的身份无法判别，监狱在收监时极有可能发生错误收监的情形。其次，根据《监狱法》第20条的规定，“罪犯收监后，监狱应当通知罪犯家属。通知书应当自收监之日起五日内发出”。在外交部等5部门1995年6月印发的《关于处理涉外案件若千问题的规定》中，依照《维也纳领事关系公约》也有相关要求。可是，由于未能认定入境犯身份，监狱根本无法发出《罪犯人监通知书》。另外，监狱还面临着一个“两难”的选择—根据《监狱法》第17条和《刑事诉讼法》第214条的规定，罪犯“有严重疾病需要保外就医的、怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女”，监狱可以暂不收监，其他罪犯都应当依法予以收监；可是收监后，该类罪犯在刑满释放办理相关证件时，因其身份无法得到证实，外国使领馆不会轻易为其办理有效证件，这将导致该类罪犯无法离境，届时监狱将成为此类刑满释放人员纠缠、投诉的对象，严重歪曲监狱机关的形象。实际操作中，监狱往往只得遵照《监狱法》和《刑事诉讼法》的相关规定将此类罪犯予以收监，但其刑满释放后，监狱即将面临一连串难以解决的问题。

   2．入境犯适用保外就医问题。据了解，我国内地司法机关经常会收到一些入境犯亲属通过各种途径转来的咨询信件，普遍要求对入境犯适用保外就医。根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》的相关规定，保外就医属于暂予监外执行的一种情形，“是一项变更罪犯刑罚执行场所的综合性工作”；罪犯在保外就医期间，由其居住地公安机关执行。中央政法委、最高人民检察院、公安部、司法部曾就此项工作多次发文，一再要求“严肃执法”、“加强管理”。由于绝大多数入境犯在境内无亲属、无固定住所，适用保外就医后公安机关难以进行有效的监管。因此，“不能够给予外国籍罪犯同等的国民待遇和同等适用法律的机会”①，香港、澳门、台湾地区罪犯也极少获准保外就医。这既有违“法律面前人人平等”的原则，难以从法理上说服入境犯及其亲属，也加大了监狱的行刑成本。例如，关押于广东省东莞监狱的外国籍罪犯丹某，一直患有冠心病和高血压，人监后病情加重，但因未获准保外就医，只得长期在医院住院，两年来已花费16.5万元。近期，该犯病情再度恶化，经专家会诊，建议实施冠脉搭桥或冠脉扩张手术，需预交20万元手术费，且不担保手术成功。

   3.入境犯释放后继续执行剥夺政治权利刑罚问题。部分入境犯在被判处刑罚时，往往附加剥夺政治权利。根据最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》，“在有期徒刑犯减刑时，对附加剥夺政治权利的刑期可以酌减，但酌减后的剥夺政治权利的期限，最短不得少于一年。”实际工作中，由于最高人民法院研究室在1987年12月1日《关于剥夺政治权利期间是否可以获准出国定居的电话答复》中已明确指出：“剥夺政治权利虽属附加刑，仍是我国刑法规定的一种刑罚”，依照我国《公民出境入境管理法》第8条第3款的规定，“被判处刑罚正在服刑的，不批准出境。”由此，导致个别入境犯（特别是香港、澳门、台湾地区罪犯）在主刑执行完毕后，因保留附加剥夺政治权利刑罚而滞留境内，生活无着、无所事事，极易再度成为社会上的不稳定因素。

   （二）缺少专业外文警察，个别教育收效甚微

   被监禁的外国人（在国外服刑期间）之所以会遇到很多困难，原因之一是语言障碍②。仅以广东省东莞监狱为例，在押入境犯分别来自五大洲不同的国家，使用十多种语言，还有个别聋哑罪犯。而警察队伍中，外语专业毕业生仅5人，无人懂手语。日常工作中，多数警察与罪犯交谈不得不借助于罪犯中的“翻译”，即便如此，但由于对法律术语存在不同程度的理解，双方在沟通上仍然会产生各种问题。特别是在对入境犯的教育改造过程中，警察对入境犯所属国的国情、风俗、宗教、文化等知之甚少，教育工作缺乏针对性，个别教育更是难以有效实施，使得入境犯在服刑期间只得自我封闭，进一步加重了陌生感和孤独感。

   此外，现行的监狱工作法律法规、规章制度均为中文版本，多数入境犯根本无法阅读、理解和掌握。虽然有个别监狱自行翻译出《监狱法》、《狱务公开手册》的英文版本，但其权威性、准确度尚有待考证，而且对于其它语系的入境犯来说，则依旧不起作用。

   （三）没有单独设置入境犯监狱，区别对待难以落实

   目前，我国监狱分类主要是依据罪犯的性别、年龄、刑期划分为未成年犯管教所、成年女犯监狱、成年男犯监狱（含重刑犯监狱和短刑犯监狱），尚未设立专门的入境犯监狱。虽然各省、自治区、直辖市均设立了定点收押入境犯的监狱，但也只是将入境犯集中关押于某个监狱中的某个或几个监区—与境内犯同处一所监狱。根据《维也纳领事关系公约》和我国《外国籍罪犯会见通讯规定》以及对外缔结双边领事条约，监狱往往需要依照互惠原则对入境犯在文化教育、劳动改造、生活处遇、医疗保健等方面给予适当照顾。但在同一所监狱内施行以上“双重标准”，必然容易引发境内犯心理上的严重失衡，给狱内管理带来诸多负面影响。工作实践中，各定点收押入境犯的监狱（监区）不得不充分考虑这一客观因素，常常要在两者之间寻求一个最大“公约数”，束缚了入境犯刑罚执行工作的正常开展。

    三、改进入境犯刑罚执行工作的思考

    （一）推动国家立法，制定入境犯管理专项规章

    近年来，最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、司法部等部门就入境犯管理工作出台了不少司法解释、行政规章和规范性文件，但规格层次低、缺乏系统性，某些内容甚至存在冲突、不便操作。因此，需要加快立法步伐，及早出台《监狱法实施细则》、专门制定《入境犯管理规定》、积极酝酿《刑事执行法》，把入境犯刑罚执行工作置于法律的框架之内。尤其应当着重解决好以下问题：

    1．对入境犯适用保外就医。依照“法律面前人人平等”的原则，笔者认为，入境犯既已触犯我国法律，在境内服刑，只要其符合我国法律规定的保外就医条件，在境内有亲属，且亲属或者驻华使领馆官员愿意担当其保证人的，应当依法准予保外就医。为切实加强对入境犯保外就医后的监管，针对绝大多数入境犯（特别是香港、澳门、台湾地区的罪犯）服刑前在境内经商、有大额产业的实际情况，笔者认为，在入境犯保外就医期间，除由公安机关严格落实监管外，可以考虑参照《刑事诉讼法》第53条有关取保候审的规定，“人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金”，要求保外就医罪犯的保证人交纳一定数额的保证金。如此，既可以检验保证人的经济能力，使入境犯的医疗费用有所保障，也可以督促保证人履行保证义务，减少入境犯在暂予监外执行期间对社会的潜在危害。在办理入境犯保外就医程序上，笔者认为，目前“由外交部向司法部提出建议”③的做法值得商榷。《监狱法》第26条第1款规定，“暂予监外执行，由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市监狱管理机关批准。”据此，是否准予罪犯保外就医是监狱管理机关的法定职权，外交部并无法律授权。正所谓“外事无小事”，对入境犯适用保外就医是一项十分严肃的涉外法律行为，直接反映了国家的法制建设水平，来不得半点随意，更不能简单地以行政手段替代法律规定。对此，由入境犯所在监狱按法定程序提出建议，逐级呈报司法部，经司法部商外交部取得一致后，再指示各相关部门依法办理较为适宜。

    2．在入境犯释放时减去剥夺政治权利的附加刑。由于不同国家或地区在政治体制、法律制度等方面均存在较大差异，附加剥夺政治权利对已刑满释放的入境犯而言，并无实际意义。因此，有必要对最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》中“在有期徒刑犯减刑时，对附加剥夺政治权利的刑期可以酌减，但酌减后的剥夺政治权利的期限，最短不得少于一年”规定的适用范围予以明确，将入境犯排除在外。另外，虽然最高人民法院在1993年12月23日《关于刑满境外人员因附加剥夺政治权利滞留境内生活无着能否减去附加刑问题的函》中指出，原判附加剥夺政治权利，刑满后需要离境的外国人和港澳台居民，可由临时居住地的公安机关提出减去剥夺政治权利的意见，报请当地中级人民法院裁定。可是，文中并未明确监狱机关是否同样具有“提出减去剥夺政治权利的意见，。对于绝大部分渴望在刑满释放后离境的入境犯而言，由监狱机关在其刑满释放前提出减去剥夺政治权利的意见，要比刑满释放后由居住地公安机关提出更为合理、便利。对此，最高人民法院应当加以明确。

    （二）建立协作机制，及时出台相关司法解释或行政规章

入境犯管理工作牵涉部门多、政治敏感性强，需要政法、外事等各个部门密切协调，相互配合。因此，可以探索设立由政法委牵头，最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、司法部等多个部门共同参与的“入境犯管理工作联席会议制度”，定期（2至3年）总结入境犯管理工作（包括刑罚执行）中的成功经验和做法，研究、解决新情况、新问题，做到执法、外事一盘棋，逐步提高入境犯管理工作水平。例如，在对无国籍入境犯的收监问题上，应通过召开联席会议，根据外交部等6部门在2002年8月7日印发的《关于处理涉外案件若干问题的规定》，进一步明确由公安机关负责查明、认定涉外案件犯罪嫌疑人的身份，以免在日后的工作中陷人被动局面。各定点收押入境犯的监狱也应当积极与地方人民政府外事、执法部门建立类似的联席会议机制，并主动密切与相关驻华使领馆的联系，定期或不定期地向其反映所属国（地区）罪犯的改造情况，并可在帮教、通信、汇兑等方面争取使领馆官员的支持和配合，防止入境犯借探视、会见之机歪曲我国监狱制度或提出无理要求。

   值得一提的是，近年来，最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、司法部等部门对涉外案件和入境犯管理工作日益重视，多次召开各种会议，并以《外国籍罪犯管理工作研讨会纪要》的形式对处理涉外案件、规范入境犯管理提出了许多具体的指导性意见。但是，会议纪要并不具有法律效力，不能从根本上解决一些现实问题。笔者认为，是否可以考虑把会议纪要的主要精神上升为司法解释或行政规章，填补涉外案件受理和入境犯管理工作中的立法漏洞，更好地体现依法治监。

   （三）积极推动移管工作，促进国际刑事司法合作

   1．外国籍罪犯的移管。目前，我国先后与40多个国家缔结了60多个司法协助条约或引渡协议及移管被判刑人条约，并先后向乌克兰、俄罗斯、喀麦隆移管了数名被判刑的罪犯，这给移管外国籍罪犯工作提供了法律依据。参照联合国《关于外国囚犯移管的模式协定》(1985年8月9日，第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过）和《有条件判刑或有条件释放罪犯转移监督示范条约》(1990年12月14日，联大45/119号决议，联合国大会第45次会议通过），笔者认为，外国籍罪犯的移管作为国际刑事司法协助的一种形式，在坚持有利于外国籍罪犯服刑、相互尊重主权和管辖权原则的基础上，可以由罪犯所属国政府或我国政府提出，也可以由罪犯本人提出。在移管过程中，必须严格履行我国与接受国签订的双边移管条约。无双边移管条约的，则应当本着互惠原则进行个案处理。根据我国《监狱法》赋予司法行政机关的职能，外国籍罪犯的移管工作应当由司法部具体负责，最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部共同配合。在罪犯本人、罪犯所属国政府和我国政府三方同意的前提下，除犯有危害国家安全、政治或军事性质、恐怖主义罪行和因非法入境被判处刑罚的外国籍罪犯外，对犯有普通刑事罪行的外国籍罪犯，如符合“系接受国公民、双重犯罪、尚未执行的刑期在1年以上、判决是已发生法律效力的终审判决”等条件，应当积极予以办理。

   2．香港、澳门、台湾籍罪犯的移管。鉴于政治体制和法律制度的差异，目前甚至在相当长时期内，我国领域内会存在着大陆、香港、澳门、台湾四个不同的法域。在“一国两制”方针下（台湾将来亦基本采用此模式），《香港特别行政区基本法》第95条和（（澳门特别行政区基本法》第93条都已明确规定，特别行政区“可与全国其它地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助”，这就为我国建立区域刑事司法协助制度提供了基本的法律依据。参照国际刑事司法协助模式，内地与香港、澳门、台湾地区相互移管罪犯有着现实的迫切需要，而且也是可行的。特别是在回归前后，香港与其他国家签署了7个有关移交被判刑人的协定，澳门也与葡萄牙政府缔结了有关转移被判刑者的协议。笔者认为，这些协定、协议模板只需稍加改动，即可作为内地与香港、澳门，甚至台湾之间移管罪犯协议的范本。

   由于香港、澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权（台湾将来亦有可能），因此，内地的移管工作应当由司法部具体负责，最高人民法院、最高人民检察院、公安部共同配合。除犯有危害国家安全、政治或军事性质、恐怖主义罪行和因非法入境被判处刑罚的港澳台地区罪犯外，对犯有普通刑事罪行的港澳台地区罪犯，如符合“系移管地居民、双重犯罪、尚未执行的刑期在1年以上、判决是已发生法律效力的终审判决”等条件，应当积极予以办理。

   （四）调整关押布局，组建复合型的专管警察队伍

   笔者认为，可以考虑选择地处直辖市、省会、自治区首府的监狱，或者交通便利并设有外国驻华领馆（办）的大城市的监狱，相对集中关押入境犯；同时，逐步将某国（地区）入境犯调整至与该国（地区）接壤或邻近的省、自治区、直辖市具备相关条件的监狱服刑。如此，既便于入境犯所属国（地区）驻华外交、领事馆官员及其亲属前往探视，也有利于入境犯的狱内生活和释放出境。最为重要的是，监狱机关得以针对某一类型的入境犯，盘活各种资源，科学调配警力，精心培养和选派法律知识水平高、业务能力强、外语基础好的优秀复合型警察专门从事入境犯刑罚执行工作，不断提高入境犯改造质量，充分展示我国监狱机关的执法水平。

 

 

 

①司法部监狱管理局：《监狱工作手册(1998.1-2003.1)))，法律出版社2003年版，第212页。

②司法部监狱管理局：《监狱工作手册(1998.1-2003.1)))，法律出版社2003年版，第212页。

③王立宪、李晓红译：【联合国】Mohamed Abdul-Aziz:《国际移管被判刑人合作综述》，载《被判刑人移管国际暨区域合作》，中国人民公安大学出版社2004年版，第71页。

 

☆作者尹华飞系广东省监狱学会秘书长；刘志明系广东省东莞监狱办会室主任

《犯罪与改造研究》2009年第4期