坚持以人为本、预防为主

不断提高突发公共事件应对和处置能力

 

2006年3月31日20时23分，松原市发生5.0级地震，震中位于前郭县查干花镇（北纬44°36′，东经124°03′）一带，震源深度15KM，地震烈度Ⅵ度和Ⅵ度强。这次地震是松原市继1119年发生6.75级地震后的又一次破坏性地震，也是吉林省近40年来最大的一次地震。受灾面积约1565平方公里，受灾人口约为8.5万、受影响人口约30万。地震造成大量民房严重损坏，整体倾斜或墙体倒塌6204户2.2万间，一般性受损需要维修1.9万户5.7万间，还有15个村部、场部203间办公室、9所敬老院720间房屋受到不同程度损坏。在应对这起突发公事件的过程中，松原市从保障公众健康和生命财产安全这一根本点出发，贯彻以人为本、应急优先的原则，科学处置、协同应对，最大程度地保障了人民群众的身心健康和生命财产安全，得到了省委、省政府和国家地震局以及灾区群众的一致认可。

　　一、应急反应迅捷，应对措施得当

　　地震发生后，松原市政府立即启动《松原市地震应急预案》。市抗震救灾指挥部指挥长、副市长范风勤迅速赶到指挥部办公室（市地震局），指挥调度有关情况。市地震局利用灾情速报网，仅用36分钟就确定了震中位置，给领导决策，组织抗震救灾争取了时间。随后，市政府有关领导赶往距市区98公里的震中村屯，调查了解情况，指挥救灾抢险。前郭县和乾安县根据应急预案，立即成立了各自的前线抗震救灾指挥部，县主要领导靠前指挥，分别就灾情核查、震情监测、灾民安置、安全保卫、新闻报导等工作做出安排和部署。救援工作在震后第一时间就得以有序展开。

　　二、各级领导高度重视，决策科学果断

　　松原地震灾害发生后，温家宝总理、回良玉副总理作出重要指示；省长王珉、副省长牛海军先后亲临灾区察看灾情、慰问群众；省政府副秘书长骆德春、慕海平、刘长生赶赴地震现场指导抗震救灾工作。松原市委书记蓝军和当日下午刚刚当选的代市长孙鸿志当即赶赴灾区，指挥抗震救灾。中国地震局震灾应急救援司副司长苗崇刚率国家应急工作队、省地震局局长薄景山、副局长郑雅琴等地震专家也赶到灾区，在市地震局的配合下，迅速展开震情监测和灾害评估，为市政府指挥抗震救援提供了可靠的技术支撑。在指挥救灾过程中，市政府领导遵循科学，决策果断，应对得当。如地震后全市范围内曾一度出现恐慌现象，群众担心再次发生地震，不敢进屋睡觉，数十万城市和震区百姓聚集户外，当时市政府应急办咨询电话应接不暇。针对这种情况，市抗震救灾指挥部与省地震局紧急会商，在震后1小时30分，及时提出了松原市近期不会发生5级以上破坏性地震的震后趋势判定意见，并在市电视台连夜以滚动字幕形式反复播出，并向各县区政府通报，及时安定了民心。市政府和现场指挥部领导于4月2日还就地震灾害情况、现场工作队工作情况、市政府抗震救灾措施等向媒体进行了通报。同时还采取迅速向灾区群众发放防震避险知识宣传材料、开通松原地震网等措施，维护社会稳定。

　　三、各方协同应对，应急保障有力

　　在地震灾害处置过程中，各级政府及有关部门按照应急预案的要求，各司其职，各负其责，工作协同配合、高效有序，充分体现了大局意识和应急意识。市地震局配合省地震局在前郭县查干花镇老英台等地设立了6个监测点，12人昼夜值班，监测震情，每隔2小时向政府报告一次情况。截至4月9日8时，共记录余震96次，获取了宝贵的科学观测资料，为震后趋势判定提供了可靠依据。地震灾害损失评估结果是政府组织开展灾后救援与重建工作的依据。国家和省地震局组成6个灾评组经过4天的艰苦工作，行程3000多公里，完成了灾区51个抽样点3个乡镇48个自然屯方圆约2000平方公里范围的调查任务。市政府应急办工作人员昼夜值守，及时与省、县应急办沟通震情信息，传达领导指示，调度灾情损失等相关情况。市移动通信公司以震情为命令，公司领导和专业技术人员立即带上应急通信设备，赶赴灾区，对震中周边的26个基站进行了检修，并新建了一座临时通信基站，很快解决了震感区域因话务量飙升而发生的话务拥堵现象，保证了通信畅通。公安部门成立了治安小组，加强巡逻保卫，防止出现借机盗抢事件发生，并对重点区域实行重点监控。卫生部门在每个受灾村屯设立一个医疗救护小组，及时对受灾群众的身体状况进行巡诊，免费送医送药，并对灾区采取消杀措施，预防各种疾病的发生。市县两级新闻宣传部门按照地震指挥部的统一口径，对灾情特别是政府的抗震救援措施做了客观、积极的报导，为平息地震谣言、稳定社会做出重要贡献。保证灾民生命财产安全是救灾工作的核心，前郭、乾安两县政府从县直部门抽调人员组成工作组深入到各自所辖灾区逐村、逐屯、逐户核实灾情，建立灾民档案，并对灾后危房户落实包保责任制，动员组织搬迁，协助做好转移安置工作，重灾区灾民全部撤离了危房，使得这次地震包括4月8日发生的3.7级余震未发生人员伤亡现象。为妥善解决震后灾民基本生活问题，保证受灾群众有地方住、有饭吃、有水喝，学生有课上，在国家和省、市民政部门的帮助下，从哈尔滨等地紧急调运救灾帐篷1550顶，给安置灾民创造了条件。省民政厅还调运了20顶教学用帐篷，使得灾区小学学生全部进入帐篷上课，没有耽误学生一节课。前郭县在地震当夜购置军用棉被5000床、防寒塑料膜66000平方米、暖水袋15000个、羽绒服251套，并及时发放到灾民手中。乾安县也对所有灾民进行了妥善安置。由于震后救灾措施得当，安排细致，使得灾民情绪稳定，灾区生产生活秩序井然。

　　四、社会全面动员，积极恢复重建

　　震情过后，松原市立即开始着手灾后重建工作，明确要做到三个结合：一是把灾后重建工作与春耕生产相结合。前郭、乾安两县建立了帮扶机制，安排县直部门帮扶受灾村社，帮助灾民解决春耕生产困难，做到救灾春耕两不误。据统计，前郭县向灾区投入备耕资金33.5万元，给灾区群众发放化肥240吨，柴油50吨，为农民协调贷款150万元。二是把灾后重建与建设社会主义新农村相结合。坚持统筹规划，科学安排灾区住房、道路、饮水和绿化等方面建设，特别是在住房问题上，要充分考虑结构的抗震性能。目前，重建工作进展顺利。乾安县已投资720多万元为1232户灾民新建或维修3960间房屋；前郭县已累计投入资金1495万元，其中用于重灾村屯房屋建设507万元、查干花镇公用设施建设143万元。三是把灾后重建与完善社会动员机制相结合。在重建工作中，灾区群众得到了松原市社会各界的帮助和支持。市慈善总会、驻松原中省直企业以及一些私营企业纷纷向灾区群众伸出援助之手，市内群众捐款踊跃。初步统计，灾区政府已收到各项捐款420多万元。

　　五、总结经验，不断提高公共突发事件的防范能力和应急处置水平

　　总结这次抗震救灾工作经验，松原市政府将进一步完善应急管理体制，特别是加强应急管理的基础性工作，按照健全“一个体系”、完善“两个机制”、提高“三种能力”、强化“四项保障”的工作思路和要求，切实提高应急管理能力和水平。

　　健全“一个体系”，就是按照“横向到边、纵向到底”的要求，形成多层次、广覆盖、衔接配套、具有较强针对性和可操作性的应急预案体系。目前已制定完成专项预案和部门预案76个。

　　完善“两个机制”，就是建立完善分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急工作机制。

　　提高“三种能力”，就是提高突发公共事件预测预警能力、风险防范能力和应对处置能力。为此，市政府应急办制定了突发公共事件信息报告制度和管理部门的应急值守制度，并采取社会公众报告、有奖举报等多种形式，广泛动员社会力量举报安全隐患，提供突发公共事件信息，拓宽了信息报告渠道。下发了松原市应急管理宣教工作总体实施方案，市直有关部门的宣教工作取得良好成效。市地震局与联通公司合作创办了“地震—联通短信平台”，利用手机短信，积极宣传地震减灾知识。市教委在一些中小学校设立了宣讲应急救护知识专栏，在加强校园安全工作的同时，积极开展公共安全知识和应急防护知识的教育和普及。有关部门组织开展危险化学品事故应急救援演练和非煤矿山事故应急演练，提高了管理人员、应急救援人员的指挥水平和专业技能。

　　强化“四项保障”，就是强化信息平台建设，为应急处置提供及时准确的信息保障。强化应急资源整合，为应急处置提供物资保障。强化应急队伍建设，为应急处置提供人力保障。进一步加强消防、安全生产、地震减灾、疫病控制等专业救援队伍建设，初步形成了以政府为主导，全社会共同参与，专业化与社会化相结合的应急管理工作格局。强化研究开发，为应急处置提供技术保障。市应急管理的信息平台建设正在筹划中。

 

 

 

国外公共危机管理机制纵横谈2005.10.29

“公共危机”通常是指一种危及全体社会公众生命财产和共同利益的紧急事态。“公共危机管理”也称“突发事件应对机制”或“紧急状态管理”，一般指公共危机的减缓、预警、化解和恢复等全过程的应对安排。进入２１世纪以来，频仍的“天灾人祸”撞击着人们的神经，从“９•１１”恐怖袭击到俄罗斯人质事件，从非典肆虐全球到印度洋海啸席卷沿岸，从“苏丹红”食品危机、日本列车脱轨事故到美国“卡特里娜”飓风灾害，各种突发事件严重威胁着人类安全和社会稳定。如何应对危机并实施有效的管理，已成为摆在世界各国政府面前亟待解决的重大课题。

    国外公共危机管理机制的特点

    尽管各国国情不同，也存在着地域和意识形态上的差异，但不少国家在构建危机管理机制方面大都具有“核心小、法律全、信息灵、意识强”的特点。

    首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心。一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。美国于２０世纪７０年代建立以总统为核心的危机管理机制，总统可以召开国家安全委员会讨论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。俄罗斯在长期应对各类危机的实践中，形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构。任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定，总统不仅是危机管理的核心，还是国家元首与军队统帅，掌握着广泛的行政权和立法权。日本的危机管理机制是以内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施的组织体系，其中包括由日本地方政府行政“一把手”牵头的都道府县危机管理机构。

    完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。从公共危机管理的实践来看，不少国家在构建危机管理机制的同时，先后建立了比较完备的法律法规体系。实践证明，将危机管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。２００５年１月，美国重新构建危机管理机制，制订了新的《国家应急反应计划》。根据该计划，美国将设立一个永久性的国土安全行动中心，作为最主要的国家级多机构行动协调中心。《国家应急反应计划》将利用国家紧急事件管理系统，为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。日本到目前为止，共制定有关危机管理（防灾救灾以及紧急状态）的法律法规约２２７部。此外，为了配合防灾救灾法律的组织实施，日本要求各级政府针对本身的业务权责制订防灾计划、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划。计划的内容，虽因机构层级的不同，详细程度有差别，但均包括灾害预防、灾害应急以及灾后重建等不同阶段所应实施的防灾救灾工作及内容。韩国危机管理机制比较有效，也主要得益于完整的法律体系。韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三个大类，其中包括《自然灾害对策法》、《农渔业灾害对策法》、《灾害救济法》以及《灾害对策法》、《森林法》、《高压气体安全控制法》、《生命救助法》等，为有效应对各种突发性灾难提供了权威的依据。

    媒体的积极介入是公共危机管理的关键。一些国家的媒体作为政府危机管理主体的一个组成部分，扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色，被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。例如，英国重视突发事件中政府与媒体的协作，要求有关机构在平时必须作好准备，把配合媒体作为紧急反应计划的一部分进行讨论和演习，并任命受过专门训练的新闻官员负责媒体事务，甚至要求电话总机接线员和其他员工也必须清楚地知道在接到媒体询问时该怎样应答。德国政府重视在公共突发事件中与媒体的互动，要求政府公务员自觉遵守“回答记者和传媒提出的每一项问题”的法则，形成了为记者服务、为传媒服务、为公众服务的传统。日本将媒体视为“政府应对危机的最好朋友”。政府早在１９６１年制定的《灾害对策基本法》中就明确规定日本广播协会（ＮＨＫ）属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位。韩国在１９９５年发生三丰百货公司倒塌事件后，也参照日本的做法，于１９９６年根据《灾难管理法》将韩国公共电视台（ＫＢＳ）列为报道灾难的指定台。法国有一套比较健全的新闻发布制度，从国防到外交，从自然灾害到恶性事故，在事件发生后，基本都能在第一时间由国家有关部门直接发布信息，以杜绝社会上的猜测和不良传闻，显示国家发言人的权威。总之，在社会突发性危机事件的处理和应对中，各国政府着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系，使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。

    理性的国民危机意识是公共危机管理的基础。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个社会危机管理的基础。许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。在日本的政府出版物中，涉及防灾减灾内容的就有《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等１０余种刊物。孩子们刚上幼儿园，就会被带到地震模拟车上体会大自然狰狞的一面。家家户户的门窗附近，都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包，就连新潮的电脑游戏，也专门开发考验人们在强震下应急对策的软件。通过这些举措，日本国民不但提高了危机意识，而且掌握了急救知识、逃生的要领以及自救互救的本领。澳大利亚的防灾教育深入人心，政府不仅设立了全国灾害管理学院，培养危机管理的专业人才，而且不忘对普通百姓灌输危机防范意识，如向每户居民邮寄有关反恐的资料，指导人们在发生恐怖事件时如何应对。德国把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”（ＤＥＮＩＳ）向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识。例如，通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线，重点介绍如何应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机等；居民保护与灾害救助局出版《居民保护》季刊，普及防灾救灾知识。韩国非常重视防灾宣传和教育，有关部门印制了宣传手册，图文并茂，易看易懂，效果很好。韩国政府还规定每年的５月２５日为“全国防灾日”，在这一天举行全国性的“综合防灾训练”，通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务，提高应对灾害的能力。

    国外应对危机的实践

    美国应对“９•１１”恐怖袭击与“卡特里娜”飓风灾害。发生于２００１年的“９•１１”事件，不仅给美国人民的生命财产和社会经济造成了巨大损失，而且使其国家危机管理机制面临重大考验。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、社会稳定、防范新一轮袭击以及恢复正常社会和经济生活等方面起到了重要作用。首先，在遭受恐怖袭击４５分钟后，布什总统发表电视直播讲话，以稳定民心。与此同时，政府采取“关闭整个联邦政府、关闭国内机场、证券市场无限期休市”等措施；国防部长命令全国战备提高到“防卫三级”；立即启动联邦应急计划，协调２８个联邦机构以及美国红十字会的行动，协助地方政府与州政府应对国家紧急灾难。根据联邦应急计划，布什总统命令发放联邦救灾物资，明确交运急救物资至灾区的程序和职责。其次，美国的媒体作为沟通政府和公众的桥梁，在危机事件中释惑解难，发挥了不可替代的重要作用。第三，危机过后，亡羊补牢。“９•１１”之后，美国政府采取一系列措施，及时弥补危机管理方面的漏洞。２００１年９月１５日，布什宣布成立国土安全办公室（２００２年６月升格为国土安全部），主要任务是：分析情报并阻止恐怖袭击；保障运输和边境安全；紧急情况处理和迅速反应；应对生化和放射性武器的袭击。此外，将美国的安全分为５个等级，从低到高由绿色、蓝色、黄色、橙色和红色显示危险程度。

    当然，美国政府对各类危机事件的应对中，也暴露出一些问题。２００５年８月２９日，凶猛的“卡特里娜”飓风横扫美国路易斯安那、密西西比和亚拉巴马等州，造成严重人员伤亡和财产损失，其中新奥尔良市更遭灭顶之灾。而美国政府在此次救灾中反应迟钝同样遭到“飓风”般的批评。究其原因，一是重视防范“人祸”，忽视应对“天灾”。“９•１１”之后，美国政府将独立性和灵活性较强的联邦紧急事务管理署（ＦＥＭＡ）并入以反恐为首要任务的国土安全部。降格后ＦＥＭＡ职能遭到严重削弱。二是救灾专业人才短缺。在包括ＦＥＭＡ署长在内的８名领导干部中，有５人没有任何救灾经验。此外，多数自然灾害管理部门处于负责人缺位状态。三是贫困让灾区“雪上加霜”。在新奥尔良市的近５０万人中，有１／４人口处于美国贫困线之下，而发生在月底的飓风使十多万穷人和老年人因为没有交通工具或支付不起租车费用而无法撤离。

    日本应对地震灾害。日本有“地震国”之称，全国平均每天约有４次地震，全世界里氏６级以上的地震，２０％都发生在日本。１９９５年１月日本曾发生举世震惊的阪神大地震，当时由于对地震危机的预警能力差、信息渠道不畅，使政府在危机面前惊慌失措，而僵化的危机管理机制，又使中央与地方自治体之间、政府各部门之间过于强调本部门的职能权限，互相推委扯皮，延误了救灾的有利时机，结果造成６４３６人死亡及失踪，受到公众和媒体的强烈指责。阪神大地震给日本政府留下了深刻的教训，同时也成为其转变危机管理观念、推动危机管理建设的契机。

    ２００５年３月２０日上午１０时５３分，日本福冈县以西海域发生里氏７级地震。地震造成当地大部分列车和城铁停止运行，高速公路暂时关闭，福冈、佐贺两县通讯大面积中断。地震发生后不到１分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息（在日本，只要发生里氏３级以上地震，各电视台都会通过文字和画面迅速报道）；日本ＮＨＫ电视台中断了所有节目，反复播放地震现场和震灾发生后的情景：倒塌的房屋、停运的列车，避难者和接受治疗的伤员等。

    不到１１时，日本首相小泉在路上接到震灾报告；１１时，日本政府在首相官邸危机管理中心设立“官邸对策室”；灾害发生３０分钟内，政府各省厅的防灾负责人赶到危机管理中心集合，并启动内阁府地震防灾情报系统，分析研究由自卫队、警察、消防、国土建设省通过直升机拍摄的图像资料，统计人员伤亡和建筑物受损情况，讨论应急对策。此外，内阁府、气象厅、消防厅、总务省、警备厅等１４个府省厅根据所辖范围分别设立“灾害对策室”，实施对口救灾工作。文部科技省负责对灾区的文化设施及学生的安全情况进行统计；厚生劳动省负责医疗救治及避难场所的安排；经济产业省承担紧急物资调运的任务。与此同时，自卫队灾害派遣队、警察的广域紧急救助队、紧急消防援助队以及海上保安厅已开始搜索失踪者。

    １２时３０分，气象厅官员举行记者新闻发布会，通报地震的位置、特点以及灾情，并向福冈县沿岸和长崎县沿岸发出了海啸警报，要求居民不要靠近海岸或尽快离开海岸；１５时２０分，以内阁府政策统管官（负责防灾）为首的情报先遣队２０人和以内阁府副大臣为团长、１３个府省厅２５名职员组成的现场考察团飞赴灾区协助救灾工作；１６时，气象厅举行第二次记者会，通报政府抗震救灾情况；２０时，在内阁府召开相关省厅联席会议，检查各省厅的灾害应急措施，重新评估已掌握的灾害信息，协调跨省厅的救灾工作。据统计，在这次里氏７级的强震中，仅有１人死亡，７３５人受伤。

    综观日本应对福冈地震灾害的全过程，可以看出以下几个特点：首先，日本政府成熟的危机管理机制使各个部门迅捷有序地采取着不同的应对措施，相互交织，却又有机协同，大大减轻了地震造成的损失。其次，政府与媒体良性互动，信息透明。日本气象厅在第一时间举行记者发布会，及时通报地震以及当地人的避难情形、海啸的危害程度等信息；ＮＨＫ一直坚持实况转播，客观报道灾情，对稳定社会、安定民心起到了重要作用。第三，地震灾害保险帮助人们顺利渡过难关。日本全国的地震投保率平均为１７．２％，因此个人和家庭受灾后都能从保险中得到自救的资金。这次地震后，日本损害保险协会向福冈县支付了１５８亿日元（约合１．５亿美元）的保险金。第四，日本平时的防灾教育和避险救护技能的训练使国民遇到地震并不慌张，显示出冷静、顽强、有序和善于协作的素养。总之，责任到位、运行有序、精干高效的政府危机管理机制是成功应对这次地震灾害的关键所在。

危机也是机遇

　　恩格斯曾说过：“一个聪明的民族从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多”。“9?11”事件发生次日，美国总统布什就呼吁美国人民要“透过泪水看到历史带给我们的新希望”。纵观古今中外，民族的兴旺，国家的富强，无不“受益于”各种各样的危机，原因是危机带来了机遇。

　　一、危机是变革创新的原动力

　　危机之所以也是机遇，首先是因为危机是社会变革创新的原动力，而经济和社会的发展过程就是不断变革创新的过程。这次突发的非典事件之所以酿成危机，暴露了我们经济运行和社会管理中长期忽视的一些问题。它促使我们在这个危难时刻，对许多问题作出深刻反思，在反思中警醒，以革除经济建设和社会管理中的弊端。对非典危机的反思形成的经验教训必然会导致我国社会一系列变革创新行动，推动社会经济发展。从经济角度看，社会变革创新包括制度、思想、政策、模式、技术、生产、消费、管理等多方面变革创新。具体地说，在制度建设上，非典危机将导致保障经济建设正常进行的国家安全机制、应急处理机制和政务信息披露机制的建立；在经济思想上，非典危机将导致全面、深刻、准确地理解“以经济建设为中心”和“提高人民生活水平”的实质和内涵，从单纯重视GDP数字，转为同时重视GDP数字和支撑GDP增长的公共卫生与社会管理，从单纯追求物质财富增多，转到同时追求物质财富增多和生命健康安全；在经济政策上，非典危机将导致调整公共财政支出政策，扩大公共卫生、环境质量等财政支出，重塑公共财政框架；在经济模式上，非典危机将导致电子商务、电子政务、电子服务等网络经济模式的快速发展，加快我国经济网络化、信息化进程；在商品生产上，非典危机将推动产品结构的调整升级，导致一系列健康、安全、环保、消毒、防病新产品的诞生，给经济发展带来巨大商机；在消费习俗上，非典危机将改变人们长期的陋习积弊，建立科学卫生健康的消费习俗；在技术研发上，非典危机将导致产品技术的又一次飞跃。上述变革创新的逐步实现，将促使中国经济和社会发展跃上一个新的台阶。

　　二、危机可锤炼和提升民族精神

　　危机之所以也是机遇，其次是因为危机能锤炼和提升民族精神，而民族精神是一个民族赖以生存和发展的精神支撑，是一个国家经济和社会发展的精神基石。古话说“多难兴邦”，但是“多难”能不能兴邦，取决于一个民族能否在灾难中保持空前的凝聚力和向心力，形成民族精神。民族精神不仅是战胜灾难、危机的有力武器，更重要的，它是灾难、危机送给一个民族的宝贵精神财富，在灾难、危机后的国家重建和社会经济发展中长期发挥重要作用。中华民族历经沧桑、饱受忧患而不亡反兴，依赖的就是中华民族精神。在抗非战斗中，医护工作者前仆后继、视死如归，科技工作者披荆斩棘、奋力攻关，全国人民互相帮助、通力合作，充分显示了中华民族不屈不挠、团结一致的崇高精神，展示了源自民族灵魂深处强大的凝聚力和向心力。在非典时期，与一些海外媒体对中国的悲观论调形成强烈反差，整个中华大地张扬着一种“万众一心，众志成城，团结互助，和衷共济，迎难而上，敢于胜利”的精神气概，为伟大的中华民族精神注入新的时代内涵，这是中国新的长城。“历经百劫而不竭，屡历磨难而常新”，依赖这种精神，我们不仅能战胜非典，而且将会在全面建设小康社会的进程中走向新的辉煌。

　　三、危机是塑造国际形象的新契机

　　危机之所以也是机遇，第三是因为危机提供了塑造一个国家的国际形象的契机。在经济全球化的现代，国际形象事关对外开放、经济发展的大局。国际形象直接影响国际资本对中国作为投资目标国的投资评价，影响各国旅游者对中国作为旅游目的地的环境评价，这些评价，最终会影响中国吸引外资和旅游收入。如果我国在国际上的形象是一个环境恶劣、效率低下、信息闭塞的国家，那么我们的经济就会因国际资本和国际旅游者减少在中国的投资和旅游支出而受到影响；如果我国在国际上的形象是一个环境卫生安全、行政效率很高、信息畅通真实的国家，那么我们的经济就会因国际投资和国际旅游者增加在中国的投资和旅游支出而得到发展。在抗非阻击战中，中国政府以人民生命健康为首要目标，及时果断地撤掉了一批不合格的领导者，每天详细公布各地的疫情发展情况，如实通报中国抗击非典的相关信息，采取有效措施在短时间内大幅度降低了发病病例，遏制了疫情的蔓延，树立了中国政府的开放自信、坦诚务实、执政透明、勇于承担责任的良好国际形象，赢得了海内外一片赞誉之声。非典在短期内表面上是将中国和世界隔离了，但从长远看实际上却将中国和世界更加紧密地联系在一起。这种良好的国际形象必然会在疫情消除后变成吸引国际资本和国际旅游者的强大磁力，增加我国外商投资和旅游收入，有力促进我国对外开放和经济发展。

                                    （南方日报）

国外应对危机的实践

　　一、美国应对“9?11”恐怖袭击与“卡特里娜”飓风灾害

　　发生于2001年的“９?11”事件，不仅给美国人民的生命财产和社会经济造成了巨大损失，而且使其国家危机管理机制面临重大考验。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、社会稳定、防范新一轮袭击以及恢复正常社会和经济生活等方面起到了重要作用。首先，在遭受恐怖袭击45分钟后，布什总统发表电视直播讲话，以稳定民心。与此同时，政府采取“关闭整个联邦政府、关闭国内机场、证券市场无限期休市”等措施；国防部长命令全国战备提高到“防卫三级”；立即启动联邦应急计划，协调28个联邦机构以及美国红十字会的行动，协助地方政府与州政府应对国家紧急灾难。根据联邦应急计划，布什总统命令发放联邦救灾物资，明确交运急救物资至灾区的程序和职责。其次，美国的媒体作为沟通政府和公众的桥梁，在危机事件中释惑解难，发挥了不可替代的重要作用。第三，危机过后，亡羊补牢。“９?11”之后，美国政府采取一系列措施，及时弥补危机管理方面的漏洞。2001年９月15日，布什宣布成立国土安全办公室（2002年6月升格为国土安全部），主要任务是：分析情报并阻止恐怖袭击；保障运输和边境安全；紧急情况处理和迅速反应；应对生化和放射性武器的袭击。此外，将美国的安全分为５个等级，从低到高由绿色、蓝色、黄色、橙色和红色显示危险程度。

　　当然，美国政府对各类危机事件的应对中，也暴露出一些问题。2005年８月29日，凶猛的“卡特里娜”飓风横扫美国路易斯安那、密西西比和亚拉巴马等州，造成严重人员伤亡和财产损失，其中新奥尔良市更遭灭顶之灾。而美国政府在此次救灾中反应迟钝同样遭到“飓风”般的批评。究其原因，一是重视防范“人祸”，忽视应对“天灾”。“９?11”之后，美国政府将独立性和灵活性较强的联邦紧急事务管理署并入以反恐为首要任务的国土安全部。降格后联邦紧急事务管理署职能遭到严重削弱。二是救灾专业人才短缺。在包括联邦紧急事务管理署署长在内的８名领导干部中，有５人没有任何救灾经验。此外，多数自然灾害管理部门处于负责人缺位状态。三是贫困让灾区“雪上加霜”。在新奥尔良市的近50万人中，有1／4人口处于美国贫困线之下，而发生在月底的飓风使十多万穷人和老年人因为没有交通工具或支付不起租车费用而无法撤离。

　　二、日本应对地震灾害

　　日本有“地震国”之称，全国平均每天约有４次地震，全世界里氏６级以上的地震，20％都发生在日本。1995年１月日本曾发生举世震惊的阪神大地震，当时由于对地震危机的预警能力差、信息渠道不畅，使政府在危机面前惊慌失措，而僵化的危机管理机制，又使中央与地方自治体之间、政府各部门之间过于强调本部门的职能权限，互相推委扯皮，延误了救灾的有利时机，结果造成6436人死亡及失踪，受到公众和媒体的强烈指责。阪神大地震给日本政府留下了深刻的教训，同时也成为其转变危机管理观念、推动危机管理建设的契机。

　　2005年３月20日上午10时53分，日本福冈县以西海域发生里氏７级地震。地震造成当地大部分列车和城铁停止运行，高速公路暂时关闭，福冈、佐贺两县通讯大面积中断。地震发生后不到1分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息（在日本，只要发生里氏３级以上地震，各电视台都会通过文字和画面迅速报道）；日本NHK电视台中断了所有节目，反复播放地震现场和震灾发生后的情景：倒塌的房屋、停运的列车，避难者和接受治疗的伤员等。

　　不到11时，日本首相小泉在路上接到震灾报告；11时，日本政府在首相官邸危机管理中心设立“官邸对策室”；灾害发生30分钟内，政府各省厅的防灾负责人赶到危机管理中心集合，并启动内阁府地震防灾情报系统，分析研究由自卫队、警察、消防、国土建设省通过直升机拍摄的图像资料，统计人员伤亡和建筑物受损情况，讨论应急对策。此外，内阁府、气象厅、消防厅、总务省、警备厅等14个府省厅根据所辖范围分别设立“灾害对策室”，实施对口救灾工作。文部科技省负责对灾区的文化设施及学生的安全情况进行统计；厚生劳动省负责医疗救治及避难场所的安排；经济产业省承担紧急物资调运的任务。与此同时，自卫队灾害派遣队、警察的广域紧急救助队、紧急消防援助队以及海上保安厅已开始搜索失踪者。

　　12时30分，气象厅官员举行记者新闻发布会，通报地震的位置、特点以及灾情，并向福冈县沿岸和长崎县沿岸发出了海啸警报，要求居民不要靠近海岸或尽快离开海岸；15时20分，以内阁府政策统管官（负责防灾）为首的情报先遣队20人和以内阁府副大臣为团长、13个府省厅25名职员组成的现场考察团飞赴灾区协助救灾工作；16时，气象厅举行第二次记者会，通报政府抗震救灾情况；20时，在内阁府召开相关省厅联席会议，检查各省厅的灾害应急措施，重新评估已掌握的灾害信息，协调跨省厅的救灾工作。据统计，在这次里氏７级的强震中，仅有１人死亡，735人受伤。

　　综观日本应对福冈地震灾害的全过程，可以看出以下几个特点：

　　首先，日本政府成熟的危机管理机制使各个部门迅捷有序地采取着不同的应对措施，相互交织，却又有机协同，大大减轻了地震造成的损失。

　　其次，政府与媒体良性互动，信息透明。日本气象厅在第一时间举行记者发布会，及时通报地震以及当地人的避难情形、海啸的危害程度等信息；NHK一直坚持实况转播，客观报道灾情，对稳定社会、安定民心起到了重要作用。

　　第三，地震灾害保险帮助人们顺利渡过难关。日本全国的地震投保率平均为17.2％，因此个人和家庭受灾后都能从保险中得到自救的资金。这次地震后，日本损害保险协会向福冈县支付了158亿日元（约合1.5亿美元）的保险金。

　　第四，日本平时的防灾教育和避险救护技能的训练使国民遇到地震并不慌张，显示出冷静、顽强、有序和善于协作的素养。

　　总之，责任到位、运行有序、精干高效的政府危机管理机制是成功应对这次地震灾害的关键所在。

　　       （中国社会科学院世界经济与政治研究所）